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关于刑事立案监督的几点思考
作者:倪婉茹  时间:2017-11-02  新闻来源:  【字号: | |

  刑事立案监督是指检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法进行的法律监督。既包括对应当立案而不立案的监督,也包括不应当立案而立案的监督。既包括对公安机关管辖案件的监督,也包括对行政执法机关管辖案件的监督。该制度的设立是为了防止刑事立案主体有案不立、有罪不究,以及滥用权力、追究无辜者刑事责任的侵权行为。通过立案监督,使犯罪分子得到应有的惩罚,保护当事人的合法权益,又可以打击徇私枉法的行为,防止腐败,以达到维护社会公平正义。 

  但在具体实践中,由于有关刑事立案监督的法律规定不够明确,没有与其相配套的操作规则,以致在实际运作中还面临一些难点,加之我们工作中存在的问题,制约了立案监督工作的深入开展。主要表现在以下几个方面: 

  一、立案监督的立法缺陷 

  (一)立法缺失,导致立案监督工作缺乏保障 

  对立案监督的问题,我国《宪法》及《刑事诉讼法》都作了规定。《宪法》第129条和135条是关于刑事立案监督立法的原则性、宏观性、普通性规定。《刑事诉讼法》通过第7条、第8条、第111条规定将其具体化。其中最为重要的一条就是第111条:人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。对于公安机关接到立案通知后仍不立案的处理,仅有六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》:人民检察院通知公安机关立案的,公安机关在收到《通知立案书》后,应当在十五日内决定立案,并将立案决定书送达人民检察院。在上述时限内不予立案的,人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不予纠正的,报上一级检察机关商同级公安机关处理,或者报告同级人大常委会。如果属于刑事诉讼法第182款规定的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪,通知立案后公安机关不予立案的,应报请本院检察长提交检察委员会讨论,决定是否层报省级检察院批准直接受理。由于法律并没有规定立案前的审查期限等,导致公安机关可以以案件正在初查为由来规避监督。同时对于公安机关拒不执行人民检察院的立案通知和拒不说明不立案理由该如何处理,立法无具体规定,既没有程序性制裁也没有实体性制裁,仅靠向公安机关发出违法通知书和通过有关部门协调,其效力十分有限。 

  (二)刑事诉讼法没有赋予检察机关知情权 

  一个完整的立案监督权应当包含对立案活动的知情权、涉嫌违法不立案的质询权和对违法不立案的纠正权三个基本部分。但我国刑诉法规定的立案监督权仅仅由质询权和纠正权组成,缺乏知情权。而刑事立案监督的关键在于检察机关能否及时、全面地获取侦查机关立案的信息。目前检察机关获取公安机关立案信息的渠道限于办案中发现、受害人申诉及上级交办的被动范围之内,加上时间上过于滞后,使得检察机关的立案监督属于事后监督,缺乏主动性。同时检察机关对侦查机关移送审查批捕审查起诉案件发现应当立案而未立案的犯罪嫌疑人可以通知侦查机关立案但对于侦查机关没有移送审查以及侦查机关立案后撤案等材料检察机关处于监督盲区检察机关对侦查机关立案活动知情权的缺乏严重制约了检察机关立案监督职权的发挥 

  立案监督调查权空泛 

  2000人民检察院立案监督工作问题解答规定人民检察院立案监督过程中应进行必要的审查和调查同时规定调查要严格依法进行严禁使用强制措施调查要秘密进行不暴露意图一般不接触犯罪嫌疑人。”这种调查与侦查极易混淆且不符合法律监督的公开性和公正性加上刑事诉讼法没有规定立案监督调查权的内容使得司法实践中检察机关对案件主动调查陷入于法无据的尴尬境地如果公安机关初查不力出现案件事实不清证据不足时检察机关缺乏必要的手段查明真相从而制约了检察机关刑事立案监督权的开展 

  刑事立案与刑事立案监督标准不统一 

  刑事诉讼法107条将认为有犯罪事实需要追究刑事责任作为侦查机关刑事立案的条件人民检察院立案监督工作问题解答规定:“人民检察院通知公安机关立案的案件应当从严掌握一般应是能够逮捕起诉判刑的案件”,即检察机关刑事立案监督的条件是能捕能诉能判三能标准刑事立案标准不统一,使得检察机关怕立案监督存在一定的风险,因为不了解案件具体情况,容易造成“立是检察院决定,撤也是检察院决定”的被动局面,导致司法实践中检察机关刑事立案监督工作难以有效地开展 

  二、立案监督存在的现实问题 

  (一)刑事立案监督的意识不强 

  这个问题主要反映在两个方面:一是有些承担监督职能的检察人员立案监督意识不够强,仍没有把立案监督工作摆到重要位置,对立案监督是侦查监督部门的一项重要职责认识不足,认为审查批捕是主要业务,立案监督是次要任务。在人员少、任务重的情况下没有时间和精力抓立案监督。同时也存在不愿意因监督影响检警的关系和合作的思想。多种因素综合作用下,导致开展这项工作的主动性不强,措施不力。二是监督对象不愿意接受监督的现象较为普遍。因为立案监督是97刑诉法实施后的一项新制度,公安机关中有些干警对这项制度了解认识的不多,而且立案监督可能会对考评产生影响。由于认识偏差或者基于自身利益的考虑,采取不合作的态度而不愿意接受监督。 

  (二)内部缺乏有效工作机制 

  在检察机关内部立案监督由侦查监督部门负责,被害人提出的立案监督线索由控申部门初查。在监察体制改革前,初查中发现公安人员徇私舞弊、放纵犯罪等违法违纪问题,又涉及到渎职侵权检察部门。其实刑事立案监督是独立于侦查监督、控申监督之外的一种法律监督形式,其性质、对象、措施等与其他法律监督存在根本的不同。但检察机关在目前实施监督过程中没有建立起由侦监部门为主的、由多个业务部门参与的、高效科学的一体化立案监督机制或者是成立专门的刑事立案监督机构。 

  (三)立案监督案件线索来源渠道单一 

  案源问题是立案监督工作的首要问题,案源渠道不畅,线索不多,势必会直接影响和制约立案监督的展开。法律规定立案监督案件的受理有两种情况:一是检察机关在履行职责中自行发现;二是被害人提出申诉控告。从我院近几年办理的立案监督案件情况来看,几乎所有的案件都是在办案中发现的,被害人提出申诉控告的很少,且质量不高,其中有相当一部分线索根本不涉及刑事而只是一些经济纠纷的上访上告案件,这类线索根本没有价值,所以经审查申诉控告的材料后成案的几乎为零。造成这种现象的原因主要有两个:一是民众法律意识不强,有的受害人在案件发生后缺乏通过法律途径保护权益的意识,有的受害人在事情私了后不再控告、申诉。另外受害人多对案件事实掌握不够、对法律知识理解程度不足,使得受害人在很大程度上无法及时、准确地向检察机关提出立案监督的请求;二是宣传不到位,很多受害人在案件发生后根本不知道如何维护自己的权益,更加不知道检察机关有立案监督权这一回事。 

  另外一个方面,在司法实践中,检察机关与公安机关之间缺乏常态、有效的沟通机制,刑诉法也并没有规定公安机关要将受案、立案或不立案、撤案等情况通知检察机关,从而使检察机关的立案监督缺乏案件信息来源,难以进行及时的监督。  

  (四)立案监督案件质量效果不理想 

  以我院数据为例,2013年至2016年我院共立案监督5051人,均已成案。但是这50件案件中仅有20件被判决,判决的案件中五年以上的22人,十年以上的22人,三年以上的33人,其他均为三年以下徒刑包括缓刑。从这些数据可以看出,大量的案件公安机关是立而不侦,侦而不查的,监督的效果并不理想。而且立案监督被判三年以上徒刑的案件仅占已判案件的35%,重刑率不高。 

  三、完善刑事立案监督的对策 

  (一)完善立法,通过立法赋予检察机关开展立案监督所需要的相关职权 

  要切实保障刑事立案监督工作的有效、持续开展,至少应通过立法明确检察机关开展立案监督工作所必需的四项职权。一是检察机关对立案活动的知情权。通过立法规定侦查机关的立案活动、撤案活动实行备案审查制度,公安机关在决定立案或不立案时,应当将相关法律文书送给检察机关备案。决定撤案后,应当立即将撤案决定报检察机关备案。人民检察院收到备案材料后,通过审查认为公安机关处理不当的,应当进行监督,予以纠正。这样可以拓宽检察机关的信息渠道来源。二是特定条件下的自行侦查权。通过立法赋予检察机关在侦查机关应当立案拒不立案或消极侦查的特定条件下的自行侦查权。这不仅是实现有效监督的重要手段,也是强化检察机关对侦查机关的监督和制约的有效措施。三是立案监督处罚建议权。在立法中明确立案监督处罚建议权,对侦查机关在刑事立案活动中的违法行为,有权依照监督处罚程序,建议侦查机关停止违法行为,或重新更换侦查人员,对于情节严重的,有权提出处罚建议。四是赋予检察机关调查权。包括检察机关认为立案主体的立案活动不合法时对事实和证据的调查权以及对立案主体受理案件登记表和案卷材料的调查权。 

  (二)建立有效工作机制,拓宽案件来源 

  要充分认识刑事立案监督是法律赋予检察机关的重要职能,是刑事诉讼监督的一项重要内容,是保护人民群众合法权益,维护司法公正的重要手段。在办案过程中要强化审查意识,注意从案件中发现线索,注意追查团伙案件的同案犯罪嫌疑人,注意涉及另案处理、负案在逃等特殊情况,从中找寻线索;要进一步加大刑事立案监督的宣传力度,通过“检务公开”、“举报宣传周”等活动,系统宣传检察职能,使更多的群众了解检察机关的立案监督职能;加强和其他行政执法部门的联动,借助税务、市场监管、卫生防疫和烟草等部门查办案件中,发现线索。借助其他行政执法机关行使职权搭好的“梯子”,使检察机关的立案监督工作更上一层“楼”。 

  (三)整合现有资源,合理配置立案监督权 

  为了更好地开展立案监督工作,应该进一步整合现有资源。一是加强人员配置和培训。由于办理立案监督案件对于综合性能力的要求比较高,除了要求熟悉法律外,还要求有一定的发现线索和调查问题的能力。因此,应该加强人力资源的配置,并且通过培训提高办案人员的业务水平,增强敢于监督和善于监督的意识,勇敢地担负起立案监督的职责。二是在有条件的情况下设立独立的立案监督案件办理部门,使立案监督从侦监部门和控申部门独立出来,由单一机构统一行使,有利于提高立案监督的法律地位,更好地开展立案监督工作。 

  (四)机制导向保障,制定合理的业务考评制度 

  案件考评制度是引导检察人员办案的一个重要的标尺,上级院的考评结果往往代表了下级院的工作业绩。因此必须合理制定立案监督考评制度,才能发挥考评的正确导向作用,否则就会适得其反。具体讲,在立案监督业务考评中,要在质量的基础上谈数量,关注立案监督案件是否得以侦查、起诉、审判及刑期等,而不仅仅停留在数量的关注上。这也许能缓解很多立案监督案件都无果而终及被判轻刑的尴尬。 

  (五)坚持跟踪监督,把效果落到实处 

  建立立案监督案件台账,实行一案一卡,将案件处理过程和处理结果及时登记在案,关注案件进展情况,坚持把监督的效果落到实处。 

  综上所述,一个国家的刑事立案监督制度是否完善,从一个侧面反映了该国刑事诉讼的公正程度和人权保障的发达程度。立案不合法必然影响之后的诉讼程序公正进行。所以,对现行刑事立案监督制度的完善,必须从健全刑事诉讼监督制度的全局着眼,注重原则规定与具体规定的协调,注重具体程序与其他相关程序的配套,完善刑事立案监督的内容、范围、程序、措施、效力等法律规定,实施一套行之有效的工作制度和保障程序,提高监督者监督的自觉性和被监督者接受的自愿性,建立符合我国国情和法律监督实践的刑事立案监督体系。 

    

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